Economic instruments for water management in Spanish Mediterranean basins

Abstract

La escasez de agua ha sido un reto histórico para el desarrollo de las cuencas mediterráneas. Tradicionalmente, la respuesta a este problema ha consistido en la construcción y el aprovechamiento de obras hidráulicas que permitieran incrementar la oferta y satisfacer así la creciente demanda. Cuando esto ha resultado insuficiente, la ingeniería ha venido acompañada de herramientas legales que regulaban el uso del recurso. No obstante, el evidente éxito de estas políticas convencionales en la gestión técnica del agua y en su aprovechamiento para promover el desarrollo económico de las cuencas mediterráneas ha venido acompañado de importantes desafíos. Por un lado, el crecimiento económico y el aumento de la población han incrementado la demanda de agua. Por otro lado, el cambio climático ha generado incertidumbres en torno a la disponibilidad del recurso, dando lugar a una crisis de oferta que muchos expertos sitúan entre los mayores riesgos ambientales a nivel global. Las políticas convencionales no ofrecen suficiente capacidad de respuesta ante estos desafíos. No obstante, existen restricciones (path dependency, costes de transacción) que han dificultado las reformas necesarias para lograr una transición hacia una nueva política del agua. Como resultado, a menudo se ha insistido en las políticas de oferta y regulación: se han incrementado las dimensiones de las obras hidráulicas y se han aprobado normativas cada vez más complejas y ambiciosas, pero también más difíciles de hacer cumplir. La evidencia científica sugiere que esta combinación de políticas ha incrementado la demanda de agua, ha reducido la oferta y ha hecho al sistema menos resiliente y robusto, socavando su capacidad para afrontar la crisis del agua. No obstante, este modelo de gestión ha demostrado ser sorprendentemente longevo, y solo el progresivo agotamiento de las fuentes de agua tradicionales ha frenado el desarrollo de nuevas obras hidráulicas. Como resultado de la sobreexplotación, los costes marginales de desarrollar nuevos proyectos han superado los ingresos marginales, haciendo estas políticas inviables en numerosas cuencas. Además, las restricciones presupuestarias consecuencia de la crisis financiera han incrementado el coste de oportunidad de desarrollar estos proyectos, paralizando o retrasando numerosas obras. La gestión futura del agua pasa por un uso eficaz y eficiente de políticas de demanda innovadoras. No obstante, alcanzar los objetivos colectivos de la política del agua a través de acciones individuales no es tarea fácil. La experiencia demuestra que incluso los individuos que comparten objetivos comunes no siempre llevan a cabo de manera voluntaria las actuaciones necesarias para alcanzarlos (un claro ejemplo es el incumplimiento de numerosas regulaciones ambientales). Por tanto, el reto en la gestión del agua consiste en desarrollar instrumentos que motiven la acción colectiva a través del uso de incentivos. La evidencia científica en otros campos de investigación ambiental ha mostrado que la mejor manera de gestionar los incentivos es a través del uso de instrumentos económicos. Los instrumentos económicos sustituyen los conceptos de regulación y toma de decisiones centralizada por los de una gestión multi-nivel, basada en la motivación, los incentivos y las decisiones voluntarias. Si se combina de manera adecuada esta herramienta con las políticas convencionales, los instrumentos económicos pueden contribuir a la solución de la actual crisis del agua. No obstante, crear instrumentos económicos eficaces y eficientes no es sencillo: mientras la gestión técnica del agua se ha desarrollado en gran medida durante las últimas décadas, la gestión social, política, institucional, ambiental y financiera del recurso (esto es, económica) se trata todavía de una manera incipiente. Esta tesis pretende contribuir al desarrollo de instrumentos económicos que permitan una mejor gestión del agua en las cuencas mediterráneas. A través de seis artículos científicos que contienen estudios de caso en cuencas mediterráneas españolas, se presentan una serie de metodologías y hechos estilizados con dos objetivos fundamentales: en primer lugar, analizar los motivos que explican el agotamiento de las políticas convencionales, tanto de oferta como de regulación; en segundo lugar, examinar el rol que los instrumentos económicos pueden jugar complementando a las políticas convencionales en la solución de la actual crisis del agua. Se concluye que si bien los instrumentos económicos tienen la capacidad de mejorar el estado ecológico de las masas de agua sobreexplotadas, no constituyen ni mucho menos una panacea: un correcto diseño, una adecuada combinación de políticas y la adaptación al marco institucional son requisitos necesarios para lograr una gestión sostenible del agua.